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谷庆宝:《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》的解读
发布时间:2021-10-11 9:50:09,来源:环保之乡, 访问次数:176

2020年9月8日,生态环境部印发《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》(环办土壤〔2020〕23号),旨在贯彻落实《中华人民共和国土壤污染防治法》《土壤污染防治专项资金管理办法》和《关于加强生态环保资金管理推动建立项目储备制度的通知》等要求,加强中央土壤污染防治专项资金支持项目管理,规范项目管理程序,提高资金的使用效益。

一、《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》出台背景

土壤污染防治项目和产业相关,涉及项目的包装、申报、实施、管理一套的程序。我国从“十三五”时期开始对土壤污染防治项目摸家底、打基础,摸清土壤污染底数,“十四五”时期还要做审查的延续。从国家角度来说,土壤污染防治项目,特别是土壤污染风险管控、修复项目已成为了新兴事物。土壤污染防治项目是以风险管理为主的工程,与传统的建设工程不同,是非常新鲜的东西,这给项目实施者带来很大的挑战。

目前很多土壤污染防治项目在实施中,都在套用国家基建项目管理程序,管理程序不清楚,为土壤污染防治项目管理造成了非常大的复杂性和程序的困难,导致了很多项目在立项、实施、验收等过程中存在很大延迟性,导致项目资金、工程进度延迟,甚至受到法律的规制。

土壤污染项目有自身的典型特点,不能沿用传统的建设项目进行管理。有必要针对土壤污染防治项目的特点,明确和规范项目立项、实施、验收等管理要求,完善项目管理的制度体系,以进一步提升项目管理效率,提高土壤资金使用效益。

二、《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》内容介绍

《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》共5部分内容,主要包括土壤污染防治项目类型与周期、项目管理分工、项目管理程序、项目管理要求、环境监督管理等。

1.项目类型与周期。早期的土壤污染防治项目只支持土壤污染治理的工程,包括源头防控和修复工程。但经过多年实施之后,看到修复工程的前期工作也需要费用,土壤污染调查分析评估和分析方案制定有些项目涉及资金比较大,要几百万、甚至几千万,对这些项目大的调查和技术方案的编制,很多地方政府财力不足,导致了地方在项目推进方面存在很大的难题。国家虽然有基金,但地方报不出来项目,地方连调查费用都没有,难以形成具备条件的修复工程项目。

《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》中土壤污染防治专项资金项目支持的范围更大,增加了源头防控、调查评估和修复方案编制的内容,减轻地方政府财政困难,促进专项资金执行效率。监管能力提升项目,地方政府可以用于建立污染场地信息系统、建设或购置土壤污染防治监测设施设备等,提升了土壤环境监测能力。

项目周期指从下达预算到项目总结的过程。风险管控、修复项目周期一般不超过三年,涉及地下水风险管控、修复的项目和涉及农用地安全利用的项目周期一般不超过五年,其他项目周期一般不超过两年。当然如果项目经费很大,周期很长也可以分年度报,比如一个省里经费只有2亿,但项目5个亿,可能一年的经费不够,在申报的时候就可以分年度报,比如分两个周期或者两年报,每年配套一部分经费,通过几年来实施项目。

2.项目管理分工。土壤污染防治专项资金项目由中央财政和生态环境主管部门以及地方财政和生态环境主管部门共同组织管理,省级生态环境主管部门会同财政主管部门负责本省(区、市)土壤污染防治专项资金项目储备库建设。审计方面主要是对省内各个市申报的项目进行评审,建立省级的项目库。项目的建设单位主要是对项目的材料进行组织管理,比如要进行调查、评估、编写实施方案,向审计部门进行申报。另外项目申报下来之后,项目组织实施过程以及材料等编制和实施的过程,由建设单位进行管理。

3.项目管理程序。项目管理程序包括项目申报、评估审核项目入库、确定年度支持项目、组织实施和进展调度、项目总结、报备项目档案等环节。

项目申报由建设单位进行申报,建设单位对项目前期的资料进行准备。现在申报必须要有实施方案,或者可行性研究报告,这必须要进行调查和分析评估。这些都要由建设单位报。有了实施方案或可行性研究报告之后可以报审计生态环境部门和财政部门进行审批,评估审核是两级审核,省级审核和国家级审核。生态环境部组织相关领域专家开展评估审核,将符合条件的项目纳入到省级和中央储备库。

从这个层面来看,未来如果协助地方进行项目申报,和地方一起探讨,这个地区和地方政府协商有哪些可以进行项目申报,确定项目的内容,协助地方政府开展调查和分析评估,再编写实施方案,必须是达到这个程度才能进入到审计库。然后进入到国家层面之后,由生态环境部组织对项目进行评审,评审之后从地方申报的项目中选择项目进入到中央项目储备库。

确定年度支持项目。根据财政部下达分省份中央土壤污染防治资金预算,省级生态环境主管部门应当会同财政主管部门从中央项目储备库中择优选择项目,通过项目管理系统提交生态环境部、财政部备案后即可实施。

项目组织实施和进展调度,由项目建设单位组织实施,调度方面由审计环境部门进行调度。项目实施之后有项目的总结,对于项目有什么污染,采取的技术、参数,获得的效果等内容进行总结,项目完成之后建立、健全档案进行报备,总结主要是为项目管理进行服务,对未来资金执行,评估土壤污染防治技术的有效性,可操作性,制订土壤污染防治技术成本定额等提供依据。

4.项目管理要求。首先是项目实施方案,项目报给发改委要编制可行性研究报告,报给生态环境主管部门项目实施方案就可以。实施方案中要包括项目概况、必要性、项目范围及内容、技术路线、投资估算、投入资金、进度安排和预期效果等内容。对实施方案评审来看,必要性很清楚,比如为什么做这个项目,源头控制方面的项目必须要考虑项目源头控制哪些范围,对农产品造成影响还是对饮用水源地造成影响等,这要说清楚。技术路线要分析得非常清晰,包括采取的措施能否达到想要控源,或者想把土壤治理干净的目标。经费和实际技术采取措施,不能有太大差异,如农业地可能是几千块钱一亩地,如果是几万,甚至有些地方做到10万一亩地,那肯定有问题。当然生态环境主管部门要实施方案不排除采用可行性报告,原则上实施方案要达到可行性研究报告的深度。

招标、采购和财审方面,预算由财政主管部门评审。现在环境工程技术还比较薄弱,未来“十四五”期间要做这方面的工作,涉及各个方面的定额,但目前还没有,这里可以通过比价和询价对项目进行报价,未来做污染工程的时候可以通过比价询价的方式给政府部门提供报价的依据。

项目管理制度方面推荐项目法人制和工程监制,生态环境主管部门建议实行工程总承包制,把一个项目从用地开始就给一个单位进行实施,减少过多环节和监督之间的混乱性,以简化和便于管理。

项目调整,主要和管理部门有关系,当一个项目实施方案发生重大变化的时候需要调整,现在很多地方的项目实施了一段时间,特别是农业地项目实施过程中发现污染不大更换项目,甚至有些项目最后要向生态环境主管部门报备,如果额度发生很大变化,这些都要按流程进行申报。

5.环境监督管理。第一是环境监管。在土壤污染防治方面,未来监管方面要加大。项目的实施包括调查,未来工程实施过后抽样监督,这方面对大家提出要求,要更加规范地开展工作。第二,通过信用管理,将相关单位和个人遵守相关法律法规及执业情况,纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。生态环境主管部门在承接信用管理系统,现在有管理办法,目前正在征求意见,前段时间征求了个人意见,现在征求社会意见,在未来采用信用管理替代政府行政管理,提高执业单位违法的成本,使执业单位更有责任执行项目。第三,加大社会监督,土壤污染在整个环境保护方面,提倡社会监督做得非常彻底,有调查评估的结论,所有的过程都要对社会进行公开,接受社会的监督,这也加大了管理的力度。从另一方面也提高了行业的规范性,避免劣币驱逐良币,项目的规范管理对整个行业和产业发展是非常有利的。

(本文根据中国环境科学研究院谷庆宝研究员在“2021土壤与地下水修复行业年会暨‘中宜环境医院’土壤与地下水修复论坛”上的发言速记整理提炼,未经本人确认。)

 

      
 
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